25 anos do Estatuto da Cidade: os instrumentos que a lei deu aos municípios

Em 10 de julho de 2001 foi sancionada a Lei 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade. Vinte e cinco anos depois, completados em julho de 2026, ela segue como a principal referência da política urbana brasileira. O estatuto deu aos municípios ferramentas para enfrentar a especulação imobiliária, financiar a infraestrutura e ouvir os moradores antes de grandes decisões.

A lei que regulamentou a Constituição

A Constituição de 1988 dedicou dois artigos à política urbana. O artigo 182 estabeleceu que ela seria executada pelos municípios, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, e tornou o plano diretor obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes. O artigo 183 criou a usucapião especial urbana. Faltava, porém, uma lei federal que detalhasse como esses princípios seriam aplicados.

Essa lei demorou mais de uma década para ser aprovada. O projeto tramitou no Congresso ao longo dos anos 1990, com intensa participação de movimentos de moradia, entidades profissionais e gestores municipais. O resultado foi um texto que definiu diretrizes gerais, detalhou os instrumentos e estabeleceu a gestão democrática como princípio.

Instrumentos contra a terra ociosa

Um dos focos do estatuto é o imóvel vazio ou subutilizado em área com infraestrutura. Para enfrentá-lo, a lei prevê uma sequência de instrumentos:

1. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: o município notifica o proprietário de imóvel ocioso, incluído em área definida no plano diretor, para que dê uso a ele em prazo determinado.
2. IPTU progressivo no tempo: se a obrigação não for cumprida, a alíquota do imposto aumenta ano a ano, por até cinco anos. O aumento anual não pode exceder o dobro da alíquota do ano anterior, com teto de 15 por cento.
3. Desapropriação com pagamento em títulos: após cinco anos de cobrança progressiva sem que o imóvel cumpra sua função social, o município pode desapropriá-lo pagando com títulos da dívida pública.

A sequência depende de previsão no plano diretor e de lei municipal específica. Por isso, a aplicação variou muito entre cidades.

Outorga onerosa e outros instrumentos de financiamento

A outorga onerosa do direito de construir separa o direito de propriedade do direito de construir acima de um limite básico. Quem quiser erguer área maior do que o coeficiente básico, até o máximo permitido, paga uma contrapartida ao município. Os recursos, em geral, vão para um fundo de desenvolvimento urbano e financiam habitação, mobilidade e áreas verdes.

O estatuto também prevê:

• Operações urbanas consorciadas: conjuntos de intervenções coordenadas pelo poder público em uma área, com participação de proprietários e investidores, para transformações urbanísticas estruturais.
• Transferência do direito de construir: permite ao proprietário de imóvel preservado ou de interesse público exercer em outro local o potencial construtivo que não pode usar no próprio terreno.
• Direito de preempção: dá ao município preferência na compra de imóveis em áreas definidas.
• Direito de superfície e instrumentos de regularização fundiária, como a usucapião especial urbana.

O estudo de impacto de vizinhança

O estudo de impacto de vizinhança (EIV) é exigido para empreendimentos definidos em lei municipal. Ele avalia efeitos sobre adensamento populacional, equipamentos públicos, uso do solo, valorização imobiliária, geração de tráfego, ventilação, iluminação e paisagem. Os documentos do EIV devem ficar disponíveis para consulta pública, e o estudo pode resultar em exigências de medidas mitigadoras ou compensatórias.

Um balanço de 25 anos

O estatuto consolidou a ideia de que o plano diretor deve ser elaborado com participação e revisto ao menos a cada dez anos. Instrumentos como a outorga onerosa se difundiram, enquanto outros, como o IPTU progressivo, foram aplicados por um número menor de municípios. A lei também serviu de base para normas posteriores, como a de regularização fundiária urbana.

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